นายปฐมพงษ์ คำเขียว
ผู้อำนวยการกลุ่มงานคดี 5

          รัฐธรรมนูญในฐานะเป็นกฎหมายประเภทหนึ่งที่ต้องมีการแก้ไขปรับปรุงตามกาลเวลาและสภาพสังคมวิทยาของบ้านเมืองที่เปลี่ยนแปลงไปทำนองเดียวกันกับบ้านเรือนที่ต้องซ่อมแซมปรับปรุงให้มั่นคงแข็งแรงและสง่างามอยู่เสมอ โดยรัฐธรรมนูญจะกำหนดหลักเกณฑ์ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับนั้นเองไว้ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ และเพื่อเป็นกลไกคุ้มครองความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ มิให้หลักการของรัฐธรรมนูญถูกแก้ไขเปลี่ยนแปลงง่ายเกินไปจนขาดความแน่นอน ทำให้มีความจำเป็นต้องกำหนดให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญกระทำได้ยากกว่าการแก้ไขกฎหมายธรรมดาในระดับพระราชบัญญัติ ซึ่งกำหนดหลักเกณฑ์สำคัญของการแก้ไขรัฐธรรมนูญอันเป็นข้อจำกัดทางกระบวนการ เช่น การริเริ่มเสนอให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ต้องประกอบด้วยจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มากกว่าการเสนอกฎหมายธรรมดา หรือจำนวนคะแนนเสียงให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมต้องเกินกึ่งหนึ่ง หรือมากกว่าสองในสาม หรือต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม เป็นต้น[1]
          กระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญของประเทศต่าง ๆ มีความแตกต่างกันในรายละเอียดเกี่ยวกับองค์กรที่มีอำนาจให้ริเริ่มเสนอให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ การประชุมพิจารณา และการให้ความเห็นชอบการแก้ไขรัฐธรรมนูญ เพราะฉะนั้น เพื่อการทำความเข้าใจหลักเกณฑ์การแก้ไขรัฐธรรมนูญให้ชัดเจนมากยิ่งขึ้น ทำให้มีการเสนอแนวทางการพิจารณาตามโครงสร้างของหลักเกณฑ์การแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยถือว่ากระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ให้ต้องดำเนินการตั้งแต่เริ่มต้นจนเสร็จสิ้นเปรียบเสมือน “ราง” (Track) ส่วนจำนวนบทบัญญัติที่อยู่ภายใต้กระบวนการที่กำหนดไว้นั้นอาจเป็นแบบครอบคลุม มีข้อจำกัด หรือมีขั้นตอนพิเศษ ซึ่งอาจจัดแบ่งประเภทการแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ดังต่อไปนี้[2]

                    (1) โครงสร้างรางเดียวแบบครอบคลุม (Comprehensive single-track amendment framework) การแก้ไขรัฐธรรมนูญที่กำหนดไว้วิธีการเดียวที่สามารถนำไปใช้แก้ไขรัฐธรรมนูญได้ครอบคลุมทั้งหมดทุกมาตรา เช่น เยอรมนี ญี่ปุ่น เป็น

                    (2) โครงสร้างหลายรางแบบครอบคลุม (Comprehensive multi-track amendment framework) การแก้ไขรัฐธรรมนูญที่กำหนดไว้หลายวิธีการ โดยทุกวิธีการสามารถนำไปใช้แก้ไขรัฐธรรมนูญได้ครอบคลุมทุกมาตรา ขึ้นอยู่กับองค์กรที่มีอำนาจจะเลือกวิธีการใดก็ได้ เช่น ฝรั่งเศส อิตาลี เป็นต้น

                    (3) โครงสร้างรางเดียวที่มีข้อจำกัด (Restricted single-track amendment framework) การแก้ไขรัฐธรรมนูญที่มีมากกว่าหนึ่งวิธีการ โดยมีวิธีการหนึ่งกำหนดไว้สำหรับแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นการทั่วไป แต่มีวิธีการหนึ่งที่กำหนดไว้โดยจำกัดเฉพาะนำไปใช้แก้ไขมาตราที่ระบุไว้ รูปแบบนี้ผู้มีอำนาจแก้ไขรัฐธรรมนูญไม่สามารถเลือกวิธีการเพื่อใช้แก้ไขบทบัญญัติรัฐธรรมนูญได้อย่างอิสระ เพราะต้องผูกพันกับเงื่อนไขของวิธีการแก้ไขที่กำหนดไว้สำหรับบทบัญญัติที่ระบุไว้โดยเฉพาะด้วย เช่น แอฟริกาใต้ อินเดีย เป็นต้น

                    (4) โครงสร้างหลายรางที่มีข้อจำกัด (Restricted multi-track amendment framework) คือ กรณีที่รัฐธรรมนูญกำหนดกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญให้มีวิธีการเฉพาะสำหรับบทบัญญัติที่ระบุไว้

ซึ่งวิธีการเฉพาะเพื่อแก้ไขบทบัญญัติที่ระบุไว้อาจดำเนินการได้หลายแนวทาง กล่าวอีกนัยหนึ่ง บทบัญญัติที่ระบุไว้สามารถแก้ไขได้ด้วยวิธีการเฉพาะที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้หลายแนวทาง เช่น แคนาดา สเปน เป็นต้น

                    (5) โครงสร้างรางเดียวที่มีขั้นตอนพิเศษ (Exceptional single-track amendment framework) คือ กรณีที่รัฐธรรมนูญกำหนดกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญให้มีวิธีการเฉพาะสำหรับบทบัญญัติที่ระบุไว้ วิธีการดังกล่าวต้องดำเนินการตามวิธีการแก้ไขโดยปกติให้เสร็จสิ้นครบถ้วนก่อนแล้วจึงดำเนินการ

ตามวิธีการที่เพิ่มเติมอีกหนึ่งขั้นตอนซึ่งกำหนดไว้เฉพาะสำหรับการแก้ไขบทบัญญัติดังกล่าวเท่านั้น วิธีการ
ที่เพิ่มเติมขึ้นดังกล่าวสงวนไว้เป็นพิเศษสำหรับบทบัญญัติใดบทบัญญัติหนึ่งหรือกลุ่มของบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องเท่านั้น เช่น ออสเตรเลีย ออสเตรีย เป็นต้น

                    (6) โครงสร้างหลายรางที่มีขั้นตอนพิเศษ (Exceptional multi-track amendment framework) คือ โครงสร้างนี้พบเฉพาะในรัฐธรรมมนูญสหรัฐอเมริกา ซึ่งกำหนดวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญไว้ 4 แนวทาง โดยแต่ละแนวทางสามารถใช้เพื่อแก้ไขบทบัญญัติใด ๆ ของรัฐธรรมนูญได้ทุกมาตรา ยกเว้นการแก้ไขบทบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงลงคะแนนของมลรัฐอย่างเท่าเทียมกันซึ่งเป็นเรื่องที่นอกจากจะต้องดำเนินการตามวิธีการปกติใน 4 แนวทางดังกล่าวแล้วยังต้องได้รับความยินยอมจากมลรัฐที่ได้รับผลกระทบจากการแก้ไขรัฐธรรมนูญในเรื่องนั้นด้วย วิธีการที่เพิ่มเติมขึ้นในการขอความยินยอมจากรัฐเป็นเงื่อนไขที่ต้องดำเนินการเมื่อดำเนินการตามวิธีการแก้ไขหนึ่งในสี่แนวทางดังกล่าวเสร็จสิ้นแล้ว

สำหรับประเทศไทยตามรัฐธรรมนูญฉบับอื่น ๆ ก่อนรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 กำหนดโครงสร้างของหลักเกณฑ์การแก้ไขรัฐธรรมนูญในโครงสร้างรางเดียวแบบครอบคลุม[3] จนกระทั่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 256 กำหนดกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญแบบปกติที่ต้องดำเนินการสำหรับการแก้ไขรัฐธรรมนูญทุกบทบัญญัติ เว้นแต่เรื่องพิเศษที่ระบุไว้ตามมาตรา 256 (8) ที่กำหนดให้ต้องดำเนินการด้วยวิธีการพิเศษเพิ่มเติมขึ้นมาจากวิธีการปกติ ได้แก่ การแก้ไขหมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์ หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือเรื่องเกี่ยวกับคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ หรือเรื่องเกี่ยวกับหน้าที่หรืออำนาจของศาลหรือองค์กรอิสระ หรือเรื่องที่ทำให้ศาลหรือองค์กรอิสระไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ ซึ่งต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติให้ความเห็นชอบเสียก่อน เห็นได้ว่า โครงสร้างของกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 256 จัดอยู่ในโครงสร้างรางเดียวที่มีขั้นตอนพิเศษกำหนดไว้เฉพาะสำหรับการแก้ไขรัฐธรรมนูญในเรื่องที่กำหนดไว้

                    นอกจากนี้ คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 อธิบายหลักเกณฑ์และวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 ที่แสดงให้เห็นถึงโครงสร้างของกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญว่า เป็นการกำหนดการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไว้เป็น 2 ระดับ 3 ลักษณะ คือ

                    ระดับที่ 1 สำคัญมากจะกำหนดให้การแก้ไขเป็นไปได้ยากมาก
                    ระดับที่ 2 ไม่มีผลกระทบต่อรูปแบบของรัฐหรือโครงสร้างทางการเมืองมากนักจะกำหนดให้แก้ไขได้ในระดับที่ยากกว่าปกติโดยคำนึงถึงการมีส่วนร่วมของทุกฝ่ายเป็นสำคัญ
                    ลักษณะที่ 1 ห้ามแก้ไขเพิ่มเติมเพื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ
                    ลักษณะที่ 2 การแก้ไขเพิ่มเติมในเรื่องต่อไปนี้ 1) หมวด 1 บททั่วไป 2) หมวด 2 พระมหากษัตริย์ 3) หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ 4) เรื่องที่เกี่ยวกับคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ และ 5) เรื่องที่เกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของศาลหรือองค์กรอิสระ หรือเรื่องที่ทำให้ศาลหรือองค์กรอิสระไม่อาจปฏิบัติตามหน้าที่และอำนาจได้ โดยให้รัฐสภาเป็นผู้พิจารณาให้ความเห็นชอบญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่คณะรัฐมนตรี สมาชิกรัฐสภา หรือประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่าห้าหมื่นคน เป็นผู้เสนอ แล้วต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติด้วย 

                    ลักษณะที่ 3 การแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติอื่นใดต้องผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาด้วยคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกของทั้งสองสภา ซึ่งประกอบด้วยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจากพรรคการเมืองที่สมาชิกไม่ได้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎรหรือรองประธานสภาผู้แทนราษฎรเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าร้อยละยี่สิบของทุกพรรคการเมืองดังกล่าวรวมกัน และต้องมีสมาชิกวุฒิสภาเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของวุฒิสภา

          จากกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 256 และคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าวมีนัยสะท้อนให้เห็นว่า กระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่อยู่ในโครงสร้างแบบรางเดียวที่มีขั้นตอนพิเศษกำหนดให้การแก้ไขบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในเรื่องที่สำคัญมากอยู่ภายใต้หลักเกณฑ์ที่กระทำได้ยากมาก และการแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในเรื่องทั่วไปอยู่ภายใต้หลักเกณฑ์ที่ยากปกติ ซึ่งโครงสร้างของกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญแบบนี้ทำให้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในแต่ละเรื่องมีความสำคัญแตกต่างกัน บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในเรื่องที่สำคัญกว่าจำเป็นต้องได้รับการปกป้องให้แก้ไขได้ยากกว่าเรื่องทั่วไปที่สำคัญน้อยกว่า และเรื่องที่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐอันเป็นเรื่องที่มีความสำคัญอย่างยิ่งจะกระทำไม่ได้อย่างเด็ดขาด ทั้งนี้ โครงสร้างหลักเกณฑ์การแก้ไขรัฐธรรมนูญดังกล่าวเป็นไปเพื่อคุ้มครองความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญและทำให้โครงสร้างพื้นฐานของรัฐธรรมนูญมีความมั่นคงแข็งแรงมากยิ่งขึ้น

 

---